Assibge-Sindicato Nacional pede ao governo federal que faça auditoria em contrato de “nuvem” entre IBGE e Serpro que envolve IBM, Microsoft, Open AI e Amazon

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Fundações Públicas Federais de Geografia e Estatística (Assibge-SN) submeteu ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) uma representação em que solicita “diligência, auditoria e medidas preventivas” no tocante ao Contrato IBGE 19/2025, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), “especialmente quanto a sigilo estatístico, inteligência artificial, transferência internacional de dados, Data Lake, integração de bases, multicloud, propriedade de modelos e governança da execução”.

Protocolada no último dia 26 de agosto, a representação pede à Secretaria de Governo Digital do MGI que “examine os fatos abaixo [descritos], promova as diligências cabíveis no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação-SISP e, nas matérias de governança e compartilhamento de dados, consulte ou provoque o Comitê Central de Governança de Dados-CCGD, sem prejuízo do encaminhamento às demais instâncias competentes”.

A Assibge-SN explica que não se opõe “ao emprego da computação em nuvem”, nem ao “uso responsável da inteligência artificial”, mas adverte que o IBGE “está submetido ao compromisso com o sigilo estatístico, estabelecido pela legislação brasileira e por princípios internacionais”. Tal compromisso, argumenta na representação, “exige cuidado minucioso com as informações, especialmente com aquelas desagregadas ou passíveis de reidentificação”, de modo que “não se pode admitir hipótese em que microdados sigilosos sejam utilizados para treinar modelos gerais de inteligência artificial alheios ao próprio Instituto, sejam eles fornecidos ou operados pelo Serpro ou por terceiros”.

De acordo com a representação entregue à Secretaria de Governo Digital do MGI, o Contrato 19/2025 celebrado pelo IBGE com o Serpro apresenta graves problemas devidamente documentados: “admite tecnologias e fluxos de alto risco; seus próprios anexos contêm disposições conflitantes ou contraditórias; o planejamento não individualizou riscos essenciais; a execução começou sem que a governança contratual estivesse tempestivamente constituída e suas responsabilidades claramente atribuídas; e não tardaram a surgir aparentes inobservâncias dos termos pactuados”.

A representação, diz a Assibge-SN, busca exigir que a atual direção do IBGE “demonstre, mediante documentos e controles auditáveis, que cada operação respeita a finalidade estatística, a proteção legal das informações, a legislação relativa à proteção de dados pessoais, as normas aplicáveis à contratação de serviços de nuvem e as obrigações expressamente assumidas pelo IBGE e pelo Serpro, na hipótese de manutenção do contrato ora examinado”.

O valor do contrato questionado é de R$ 76,768 milhões, com vigência de 36 meses e possibilidade de prorrogação por dez anos. Tem como objeto serviços de multicloud, segurança, relacionamento com o cidadão, SerproBots, tokens GPT, consultoria, serviços profissionais, Propostas Técnicas de Atendimento-PTA e “demais serviços” (sic).

A representação da Assibge-SN aponta e detalha uma série de inconsistências e riscos identificados no contrato, que podem ser resumidas da seguinte forma:

1) “O Anexo 3 da Proposta Comercial – SerproBots informa que mensagens podem ser enviadas às nuvens da IBM e da Microsoft Azure/OpenAI, armazenadas nos Estados Unidos por 30 dias e utilizadas para “aprendizado” do serviço (Item 3.8.1 do Anexo 2 – GovShield)”;

2) O IBGE, em resposta a um pedido de informações da Assibge-SN, informou que o “ChatBot (IA)” poderia ser utilizado “estando hospedado no Serpro”, mas não esclareceu que o anexo técnico prevê processamento e retenção temporária pelas big techs IBM e OpenAI nos Estados Unidos;

3) “a gravação da Reunião Técnica IBGE–Serpro de 27 de maio de 2026 registra participação direta da Amazon Web Services (AWS) no levantamento de requisitos e no desenho da arquitetura, inclusive com representante da AWS apresentando componentes; discussão de arquitetura híbrida entre a nuvem soberana do Serpro e cloud pública/multicloud; referência ao uso, em IA, apenas de dados então qualificados como ‘não sensíveis’; integração de bases por CPF, Cadastro Único, endereço e joins; hipótese de Data Lake institucional; discussão de anonimização; alternativa de software como serviço (SaaS) no contrato Multicloud; e dúvidas relevantes sobre escopo, aprovação e cadeia decisória”.

4) “A proposta contempla o Data IBGE, descrito como Data Lake capaz de consolidar dados em forma bruta ou processada e acessível a públicos variados, além de API [interface de sistemas] que combina referência CNEFE [Cadastro Nacional de Endereços para Fins Estatísticos] com dados cadastrais de pessoas físicas ou jurídicas da Receita Federal; esses serviços constam como ‘em concepção’ ou ‘concebido’, não havendo, no material examinado, prova de sua entrada em produção”;

5) “O contrato atribui ao Serpro a propriedade exclusiva da ‘tecnologia e modelos desenvolvidos direta ou indiretamente’ para a prestação dos serviços, sem ressalva textual específica para modelos, embeddings, índices, datasets, ajustes ou outros artefatos derivados de informações protegidas do IBGE”;

6) “O Mapa de Gerenciamento de Riscos contém riscos genéricos de contratação e execução, mas não individualiza sigilo estatístico, treinamento de IA, transferência internacional, reidentificação, integração de bases, suboperadores, propriedade de artefatos derivados, retenção em nuvens parceiras, portabilidade e dependência tecnológica”.

7) Quanto às questões de governança do contrato, em fevereiro de 2026, “meses depois do início da execução e quando já havia cobranças relativas a outubro, novembro e dezembro de 2025, unidades do próprio IBGE registraram que não localizavam portaria de designação de gestores e fiscais e discutiam a quem caberia gerir o contrato”, havendo também pendências de registro e publicidade contratual.

Computação em nuvem será usada no Censo Agropecuário

De acordo com a representação, o contrato foi precedido pela elaboração de um Documento de Formalização da Demanda e do Estudo Técnico Preliminar (ETP) 16/2025, os quais “estruturaram uma contratação abrangente de serviços de computação em nuvem, relacionamento com o cidadão, segurança e consultoria”, e o ETP menciona, “entre as cargas ou usos possíveis, migração de bancos de dados, infraestrutura para o Censo Agropecuário, assistentes com inteligência artificial, chatbots para trabalhadores e cidadãos, e ainda ‘inteligência artificial com GitHub’”.

O ETP estimou o atendimento por chatbot de aproximadamente 6 mil servidoras e servidores do IBGE e de 32 mil trabalhadores e trabalhadoras do Censo Agropecuário em regime de contrato temporário, além de 12 mil unidades anuais de mil tokens GPT. Registrou também que a migração de bancos de dados poderia abranger informações confidenciais e sigilosas, justificando a utilização da chamada Nuvem de Governo.

“Apesar dessa complexidade”, prossegue a representação, “o ETP afirmou não ser necessário treinamento dos gestores e fiscais, e tampouco adaptações no ambiente institucional, sob o fundamento de que o IBGE já possuía contratos similares.

Tal conclusão, como vem apontando a Assibge, merece reavaliação diante das especificidades de IA generativa, suboperadores estrangeiros, integração de bases e sigilo estatístico”.

O documento do Sindicato Nacional questiona, com riqueza de detalhes, qual o grau de participação das big techs Amazon (AWS), IBM e Open AI nos serviços de transferência e armazenamento de dados previstos no contrato e os riscos que isso acarreta para a proteção das informações coletados pelo IBGE.

Na representação, a Assibge-SN informa que “dispõe da gravação integral da reunião técnica realizada em 27 de maio de 2026”, da qual participaram um representante da Amazon e outro do Serpro, que afirmou “apoiar o projeto, “junto com a AWS” [Amazon], no levantamento de requisitos e na arquitetura a ser proposta”, e em seguida “confirmou que os componentes então exibidos eram apresentados por ‘Carlos’ da AWS”.

Tal relação foi descrita “como parceria ligada ao contrato Multicloud do Serpro e os participantes da AWS como parceiros no desenvolvimento da solução”. Em passagem posterior, “o Serpro e a AWS foram também qualificados como consultores para o desenvolvimento do projeto”.

Quando questionado se os dados seriam levados para a nuvem da Amazon, “o interlocutor respondeu que não necessariamente todos e afirmou que a arquitetura previa que apenas dados considerados ‘não sensíveis’ fossem usados na inteligência artificial disponível naquele ambiente”.

Na sequência, “descreveu-se arquitetura híbrida, com utilização da denominada Nuvem Soberana do Serpro e de recursos da cloud pública/multicloud, pois certas ferramentas, sobretudo de IA, não estariam disponíveis no ambiente interno contratado”. Ressalvou-se, contudo, acrescenta a Assibge-SN, “que ainda seria necessário definir o que seria o Data Lake, onde ficaria e quais dados reuniria”.

A representação adverte para o fato de que a expressão “dados não sensíveis” exige esclarecimento específico, pois o entendimento, da parte de quem a formulou, do que sejam “dados sensíveis” não necessariamente coincide com a definição adotada pela Lei Geral de Processamento de Dados (LGPD) e portanto não descarta, por si só, a necessidade de sigilo estatístico, “o regime jurídico da base de origem, a indispensável checagem da possibilidade de reidentificação” etc. “Devem ser identificados o conceito adotado na reunião, os critérios, a autoridade responsável pela classificação e os controles que impeçam que dados protegidos, pseudonimizados ou reidentificáveis alcancem ambientes externos de IA”, reivindica a Assibge-SN.

Avançando no relato das conversações entre as partes do contrato ocorridas em 27 de maio, o documento diz que “a própria reunião evidencia que escopo, requisitos, instrumento contratual e critérios de aceite precisavam ser formalmente esclarecidos antes de qualquer implementação”.

Em seguida, chama atenção para questões de governança e cadeia decisória: “afirmações de que a demanda teria partido da Presidência do IBGE, apresentações e tratativas em nível de diretores e coordenadores e caracterização do projeto como prioritário ou estratégico coexistiram com manifestações de equipes técnicas que desconheciam o documento de visão, os requisitos, a aprovação e até a finalidade precisa da solução”, assinala.

“Também se observou a ausência, na reunião, de responsável apontado como gestor geral do contrato”, destaca. “São elementos de relevo que tornam indispensável distinguir exploração técnica, proposta, aprovação institucional, contratação, ordem de serviço, homologação e entrada em produção. A Assibge-SN entende, assim, ser inadiável uma apuração documental e técnica do alcance efetivo da participação da AWS e de quaisquer outros provedores, com a distinção entre soluções tão somente cogitadas daquelas eventualmente autorizadas ou implementadas”.

Outra questão amplamente abordada na representação é aquela denominada “contradição entre a vedação de uso secundário e o aprendizado descrito no SerproBots”. Um dos documentos que integram o contrato, intitulado Termo de Referência, determina que é vedado o uso de informações do contratante (o IBGE) pelo provedor de serviço de nuvem para propaganda, otimização de mecanismos de inteligência artificial ou qualquer uso secundário não autorizado.

No entanto, a proposta do Serpro descreve as seguintes operações e situações: “o IBM Watson interpreta mensagens em servidores externos da IBM; o componente GPT conecta o chatbot à nuvem Azure e ao serviço OpenAI; históricos de conversas e mensagens são armazenados e podem ser usados para auditoria e curadoria; logs precisam ser submetidos a ambiente externo de fornecedor terceiro; os dados permanecem fora do território nacional por um mês; esse armazenamento tem por objetivo prover ‘aprendizado de máquina’, utilizando interações dos usuários para aprendizado pelo serviço”.

Embora a cláusula 1.5 do contrato estipule que se houver divergência entre a proposta do Serpro, o Termo de Referência e o contrato, prevalecem os parâmetros do Termo de Referência, a representação da Assibge-SN questiona a arquitetura da proposta do Serpro: “Permanecem perguntas objetivas: o ‘aprendizado’ descrito é apenas inferência transitória, curadoria pelo cliente, ajuste de instância dedicada ou melhoria do serviço de terceiro? Que configuração impede que conteúdo do IBGE seja utilizado para treinamento ou aperfeiçoamento geral? Como se concilia retenção de 30 dias com uma obrigação de não otimização?”.

Tendo em vista tais preocupações, propõe: “Enquanto essas questões não forem documentalmente sanadas e tecnicamente verificadas, o SerproBots não deve receber microdados, registros administrativos protegidos, informações submetidas a sigilo estatístico nem conteúdo que permita acesso indireto a essas bases”.

Serprobot rodará nas nuvens Cloud (IBM) e Azure (Microsoft)

A representação considera insuficiente, porque “materialmente incompleta”, a resposta que a direção do IBGE lhe deu a respeito do local de hospedagem do ChatBot, ao afirmar que ele poderia ser usado ser usado “estando hospedado no Serpro”. Ocorre que o anexo contratual prevê processamento por IBM e OpenAI, por meio de IBM Cloud e Microsoft Azure, com possibilidade de armazenamento nos Estados Unidos.

É o que se lê no tópico 3.10.1 do anexo: “A Plataforma Serprobots utiliza a solução ‘Watson Assistant’ através da nuvem ‘Cloud’ da empresa IBM – International Business Machines e a solução ‘GPT’ da empresa OpenAI através da nuvem ‘Azure’ da Microsoft. Nesse contexto, o usuário fica ciente de que os dados digitados no chat poderão ser transferidos internacionalmente e ficam armazenados na infraestrutura da empresa por um período de 30 dias. Após este período os dados são excluídos em definitivo. Tal armazenamento tem o objetivo de prover o aprendizado de máquina da ferramenta, onde as interações dos usuários no chat são utilizadas para ‘aprendizado’ pelo serviço, que envia as respostas automáticas quando o usuário está sendo atendido por meio de chatbots que o utilizem”.

No tópico 3.10.3.1 do anexo se lê o seguinte: “País: Estados Unidos da América, Organizações: ‘IBM-International Business Machines’ e ‘OpenAI’”.

Portanto, prossegue a Assibge-SN na representação, “hospedar a camada de orquestração no Serpro não significa manter todo o tratamento no Serpro, ou, em termos mais comezinhos, não basta que a camada mais aparente se dê através do Serpro para garantir as condições adequadas de tratamento dos dados. É necessário, isso sim, informar separadamente: onde ficam a interface, a orquestração, o banco de histórico, os logs e as chaves; para onde seguem mensagens, prompts, anexos e metadados; qual provedor recebe cada conteúdo; que região e jurisdição se aplicam; qual política de retenção e treinamento está ativada; quem possui acesso administrativo e de suporte; se há mecanismos de egress filtering (controle de tráfego/fluxo de saída), anonimização, pseudonimização e prevenção de exfiltração (saída não autorizada de dados, direta ou indiretamente, como para nuvens, APIs, serviços de IA, telemetria ou suporte de terceiros). É indispensável, portanto, que a resposta institucional seja corrigida e completada”.

A representação também avalia que “Nuvem Soberana” não abrange automaticamente todos os componentes contratados. “O ETP justificou parte da contratação pela necessidade de uma nuvem soberana para informações confidenciais e sigilosas. Essa justificativa pode ser pertinente para cargas alocadas em infraestrutura governamental compatível. Contudo, ao se confrontarem os termos do contrato, seus anexos e os fatos supervenientes, tal justificativa não subsiste senão como propaganda ou devaneio”, critica.

“O objeto [do contrato] é multicloud. A proposta admite nuvens parceiras e informa que o Serpro não responde pelo mau uso do cliente nem pela definição ou implementação das políticas de continuidade, segurança e privacidade das aplicações hospedadas. O próprio processo registra serviços na Azure e, em junho de 2026, despacho requerendo autorização para a dispensa de licitação relativa ao SEI [Sistema Eletrônico de Informações, federal] em provedor Huawei”.

Assim, conclui, é “indispensável classificar cada workload e demonstrar, por Ordem de Serviço, onde ela está, por que aquele ambiente é compatível com seu regime jurídico e quais fluxos externos subsistem”. E adverte: “A soberania do data center principal não elimina dependências de plano de controle, telemetria, suporte, atualização, APIs de modelo, chaves, backups ou fornecedores estrangeiros”.

Outro problema levantado na representação é o “risco de transformação indevida do escopo do contrato”, no que diz respeito ao chamado Data Lake (“Data IBGE”). Isso porque o Anexo 8 descreve o “Data IBGE” como plataforma de armazenamento massivo para consolidar dados coletados pelo Instituto, em forma bruta ou processada, e torná-los acessíveis a governos, empresas, pesquisadores e público em geral. Também descreve API de geocodificação que combina a referência CNEFE com dados cadastrais de pessoas físicas ou jurídicas, compilados pela Receita Federal.

Os produtos do Serpro seriam baseados em dados públicos e dependeriam de autorização do IBGE, por meio de portarias específicas e instrumentos próprios. Essa ressalva, diz a representação, é indispensável e não deve ser flexibilizada. “Contudo, a linguagem excessivamente genérica sobre dados ‘brutos’, a associação com CNEFE e Receita Federal e a possibilidade de atualizar serviços do contrato por apostilamento — ou seja, a alteração do contrato sem a necessidade de um termo aditivo — criam risco de expansão do escopo sem o exame exigido para cada base e finalidade”.

Portanto, acrescenta, é “necessário registrar de forma inequívoca que: 1. a descrição do Anexo 8 não autoriza, por si só, acesso a microdados ou registros protegidos; 2. cada integração exige base jurídica, finalidade específica, minimização, classificação, gestor de dados, instrumento de compartilhamento quando aplicável e avaliação de reidentificação; 3. apostilamento não pode ser usado para introduzir obrigação material nova, novo tratamento de risco ou nova finalidade que em verdade demande termo aditivo, nova contratação ou procedimento próprio; 4. produtos destinados a terceiros devem utilizar exclusivamente dados públicos ou resultados estatísticos cuja divulgação esteja formalmente autorizada pelo IBGE; 5. nenhum produto pode permitir reconstrução, inferência ou reidentificação de informação individual protegida”.

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