Irregularidades, sigilo ilegal e “total falta de transparência” das renúncias fiscais que somaram R$ 24 bilhões em 2019 levaram Ministério Público a propor ao TCE-SP a rejeição das contas de João Doria

Procurador-geral do MPC apontou também descumprimento sistemático de recomendações e determinações, violação da Reserva Legal e não comprovação de utilização de verbas do Fundeb repassadas pelo governo estadual a associações de pais e mestres. Porém, em sessão realizada por videoconferência em 30/6, o Tribunal de Contas do Estado ignorou esses argumentos e aprovou as contas do governador

O Colegiado do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP), durante sessão extraordinária realizada por videoconferência nesta terça-feira (30/6), votou pela emissão de parecer prévio favorável à aprovação das contas do governo estadual referentes ao exercício de 2019, que corresponde ao primeiro ano de mandato do governador João Doria (PSDB). Os conselheiros acompanharam as conclusões do relator Renato Martins Costa e, por unanimidade, votaram pela aprovação das contas do Executivo Estadual, apesar do contundente parecer contrário do Ministério Público de Contas (MPC) e da Assessoria Técnico-Jurídica (ATJ).

“O posicionamento final daqueles que opinaram foi dividido”, reconheceu o relator durante a sessão. “A ATJ e o Ministério Público de Contas propõem a emissão de parecer desfavorável, enquanto a Procuradoria da Fazenda do Estado e a Secretaria-Diretoria Geral propõem aprovação de parecer favorável”.

Na sustentação oral, o procurador-geral do MPC, Thiago Pinheiro Lima, apresentou os quatro principais motivos de sua posição contrária à aprovação das contas de 2019 de Doria. O primeiro deles é o descumprimento, pelo governo estadual, de nada menos do que 16 recomendações e determinações do TCE-SP relativas aos exercícios de 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018, “o que por si só já é um motivo de emissão de parecer desfavorável, ante a recalcitrância em adotar os comandos dessa corte de contas”, explica.

TCE-SP

O segundo motivo apontado foi a violação da Reserva Legal prevista no artigo 167 inciso VI da Constituição Federal (CF), “ao remanejar R$ 11 bilhões e transferir R$ 600 milhões do Orçamento anual sem autorização do Poder Legislativo”. Assim, continuou, “parcela significativa da execução orçamentária se deu em desrespeito à vontade dos cidadãos paulistas que compareceram às 19 audiências públicas realizadas em todas as regiões administrativas do Estado de São Paulo e não tiveram suas opções, nessa parcela do Orçamento, respeitadas”.

O terceiro motivo citado pelo procurador-geral do MPC para rejeitar as contas do governador foi a inobservância do caput do artigo 212 da CF e a não demonstração da aplicação da integralidade dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino. “O ponto controvertido refere-se à glosa efetuada pela fiscalização no valor de R$ 728 milhões, repassados a associações de pais e mestres [APMs] no dia 26 de dezembro de 2018”, destacou Lima na sessão do tribunal. Esse montante foi repassado a pretexto do “Programa Dinheiro Direto na Escola Paulista” (PDDE Paulista), que prevê a concessão de “assistência financeira” às APMs, sendo que a maior parte dos recursos, R$ 568 milhões em números redondos, era proveniente do Fundeb.

“Ainda que se considere que tais associações possam receber recursos para aplicação no ensino, não há nenhum elemento de prova indicando que os recursos foram aplicados na forma do artigo 70 da LDB [Lei de Diretrizes e Bases da Educação]”, prosseguiu o procurador-geral do MPC. “Segundo a DCG [Diretoria de Contas do Governador, órgão do TCE-SP], não foi apresentado o planejamento da aplicação. Não há ferramenta de acompanhamento de como o recurso está sendo utilizado. Não houve sequer plano de trabalho. Os recursos foram simplesmente repassados às associações, de qualquer maneira, como forma de alcançar o limite constitucional de gastos no ensino”. Apenas em 1º/5/2020 entrou em vigor um procedimento de prestação de contas das APMs, “com forte indício de que não houve aplicação de tais valores no exercício de 2019 e tampouco no primeiro trimestre de 2020”.

No seu parecer escrito sobre as contas do governo estadual, o MPC reproduz as considerações da ATJ a respeito desse ponto: “Importante deixar claro que a minha censura não é dirigida ao PDDE Paulista, mas à inclusão das transferências realizadas em 26/12/2019 nos cálculos da despesa com ensino e Fundeb no exercício em exame, uma vez que se deram de forma precária, antes mesmo da sua completa normatização, e sequer parte dos valores foi diretamente aplicada nas ações especificadas no artigo 70 da LDB em 2019 ou até 31/03/2020. Da maneira como tudo ocorreu — e posso estar equivocada —, a impressão que tenho é a de que os repasses foram feitos às pressas, quando se constatou que os montantes aplicados na MDE eram insuficientes ao cumprimento do artigo 255 da Constituição Estadual e do artigo 21 da Lei 11.494/07, e não havia mais tempo hábil a sanar a falha”.

Ainda segundo Lima, “tudo isso se agrava” frente ao resultado de uma auditoria operacional realizada nos prédios da rede pública estadual: “99,6% das escolas avaliadas precisavam de algum tipo de reparo: 78% de reparos na parte elétrica e 33% no forro, telhado e cobertura, por exemplo”. “A maior parte dessas escolas foi construída há mais de 30 anos, e 77% delas sequer possuem biblioteca, como assinalado pela conselheira Cristiana de Castro Moraes no ano passado. O que leva crer não ter sido cumprida a lei 12.244/2010, que fixou o prazo de dez anos, finalizados agora em 25/5/2020, para a universalização das bibliotecas escolares. Portanto, sr. relator, senhores conselheiros, ficou demonstrado nos autos que os R$ 728 milhões não aplicados no exercício de 2019 fizeram falta concretamente nas escolas estaduais”.

Irregularidades nas renúncias fiscais praticadas pelo governo estadual em 2019, que totalizaram a impressionante cifra de R$ 24,33 bilhões, foram o quarto e último tópico apontado por Lima na apresentação de seu parecer aos conselheiros do TCE-SP. Ele fez referência a vinte decretos do Executivo que concedem benefícios fiscais. “A regra é a isonomia. Esse tratamento privilegiado para alguns contribuintes deve ser discutido no parlamento, com a participação necessária da sociedade, e de modo transparente, o que não tem acontecido”, argumentou o procurador-geral do MPC.

“A defesa do Estado no sentido da legalidade dos decretos revela um comportamento contraditório, com o ajuizamento de ações diretas de inconstitucionalidade contra medidas semelhantes, infralegais, adotadas por outros Estados. É importante citar ainda neste ponto o interessante raciocínio exposto pela chefe da ATJ, no sentido de que tal medida unilateral do Executivo estadual fragiliza ainda mais as contas dos municípios paulistas, que teriam direito a 25% da receita do ICMS renunciado”.

Outro aspecto do problema levantado por Lima seria “a inexistência de estudos, dados e demonstrativos de que o benefício fiscal atende o interesse público, econômico e social”. “É evidente que há uma diminuição da capacidade financeira do Estado, que deveria ser objeto de medidas de compensação, inexistentes nesse caso, dada a interpretação própria e singular que a Sefaz [Secretaria da Fazenda] tenta fazer do artigo 14 da LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]”.

“Ora, Excelências, oito benefícios fiscais foram concedidos no exercício de 2019 sem previsão sequer na LDO [Lei de Diretrizes Orçamentárias] ou tampouco na LOA [Lei Orçamentária Anual]”, denunciou o procurador-geral do MPC. “Outro aspecto crucial é a não prestação de contas e a absoluta falta de transparência desses benefícios. Há parecer da própria PGE (Procuradoria Geral do Estado) concluindo inexistir justificativa plausível para a ausência de compartilhamento dos dados solicitados. Salta aos olhos a existência de benefício concedido há mais de vinte anos e com prazo de vigência indeterminado, o que contraria o Manual de Transparência Fiscal do FMI [Fundo Monetário Internacional]. A própria União fixa prazo máximo de cinco anos”.

No parecer escrito, Lima assinala ainda, a respeito da renúncia fiscal de Doria: “inadmissível que benefícios com retornos socioeconômicos duvidosos continuem a prosperar, com total falta de transparência, por prazo indeterminado e às custas do contribuinte, sob o pretexto de guerra fiscal com outros Estados”(destaques no original). “Decorridos dois anos desde a emissão de recomendações por parte desse Tribunal, no sentido de que fossem feitas as correções necessárias, pouco se avançou. A preocupação com a matéria se justifica, sobretudo, pelo cenário de queda na arrecadação que será verificado nas próximas Contas do Estado e que, certamente, exigirá cada vez mais zelo na gestão da coisa pública de modo a não comprometer a proteção dos direitos sociais previstos no art. 6º da Constituição Federal”.

Entre 2011 e 2019, assinala o procurador-geral do MPC, o total estimado anualmente de isenções com ICMS e IPVA aumentou 103,5% (em termos reais), enquanto as despesas realizadas na função saúde cresceram apenas 7,7%. “Em 2011, a estimativa de perdas com isenção de ICMS e IPVA (R$ 11,95 bilhões) correspondia a 47,5% dos gastos realizadas na função saúde pelo Estado (R$ 25,16 bilhões). Por sua vez, em 2019, as perdas estimadas com essas isenções (R$ 24,33 bilhões) já equivaliam a expressivos 89,8% das despesas voltadas à saúde (R$ 27,10 bilhões)” (destaques no original).

O parecer do MPC examina detidamente, ao longo de vinte e seis páginas (92 a 117, confira aqui), a questão da renúncia fiscal praticada pelo governo estadual paulista. Observa que, segundo o artigo 14, §1º, da LRF, “a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado”. Cita o conceito adotado pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), que na sua Resolução 6/2016 define renúncia de receitas “como o montante de ingressos que o fisco deixa de receber ao outorgar tratamento tributário diferenciado”. Tais renúncias, diz, “embora não representem despesas propriamente ditas, devem ser tratadas como gastos públicos, uma vez que são utilizadas como alternativa à alocação direta de recursos via orçamento público, com o intuito de alcançar objetivos econômicos, sociais ou de desenvolvimento regional, sendo crucial sua transparência, acompanhamento e avaliação”.

Assinala que as parcelas do Orçamento estadual comprometidas pela renúncia fiscal ampliaram-se ao longo da última década, em termos percentuais e absolutos. “No caso do ICMS, por exemplo, a lei 14.185, de 13 de julho de 2010 (LDO 2011) previu uma isenção de 7,80% para o exercício 2011, correspondente a uma perda estimada de arrecadação de R$ 7,199 bilhões. Em valores atualizados pelo IPCA, isso representou uma perda de receitas de R$ 11,253 bilhões”. Porém, acrescenta, “ao contrário do previsto na LDO de 2011, as participações da renúncia fiscal continuaram a crescer nos exercícios seguintes. Assim, as Leis de Diretrizes Orçamentárias subsequentes estimaram uma isenção de 9,50% de ICMS para 2012 e de 10,30% para o ano de 2013”.

No ano passado, a isenção do principal imposto estadual voltou a crescer, por decisão do governo de Geraldo Alckmin (PSDB): “Para o exercício de 2019, o Anexo de Metas Fiscais da Lei 16.884, de 21 de dezembro de 2018 (LDO 2019) já estimava uma isenção de ICMS de 16,0%, além de perdas decorrentes do Programa Especial de Parcelamento (PEP)”. O parecer aponta o resultado danoso dessa política fiscal: “Apesar das crescentes renúncias de ICMS, a arrecadação deste imposto caiu, em valores atualizados, de R$ 153,790 bilhões para R$ 148,369 bilhões entre 2011 e 2019. Ademais, ao passo que a soma das perdas estimadas de renúncias de ICMS alcançou R$ 149,205 bilhões entre 2011 e 2019, a arrecadação total manteve-se praticamente estável, apresentando pequeno acréscimo de 0,64% no comparativo entre estes dois anos” (destaques no original).

O MPC lembra no documento que, em virtude da relevância da matéria, propôs, já em fins de 2015, “que as renúncias de receitas passassem a constar como tópico da análise das Contas do Governador”. Detalha, num quadro, os principais achados da auditoria realizada pela DCG nas contas referentes às renúncias praticadas em 2017, a primeira das quais diz respeito à sonegação de dados cruciais relativos aos benefícios fiscais, que o governo estadual sistematicamente deixa de repassar ao TCE-SP: “Sob a alegação de sigilo fiscal, diversos itens requisitados não foram respondidos ou o foram de forma incompleta, impedindo a plena atuação do controle externo sobre a Renúncia de Receitas” (consulte aqui reportagem publicada pelo Informativo Adusp em novembro de 2017).

Outros achados do relatório da DCG naquele momento: “concessão de benefícios fiscais por instrumento normativo (Decreto) divergente da forma fixada pela legislação e por recentes julgados do STF”; “concessão de benefícios fiscais por tempo indeterminado”; “o demonstrativo que acompanha o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) não apresenta o efeito das renúncias, de forma regionalizada, como determinado pelo artigo 165, §6º da Constituição Federal”.

A análise da DCG revela um absoluto descontrole dos benefícios fiscais generosamente concedidos pelo governo estadual a um grupo muito seleto de grupos empresariais, cujos nomes são mantidos em segredo: “Não existem evidências de atuação e manifestação do controle interno quanto aos aspectos de estimação da Renúncia de Receitas e quanto à sistematização da apuração e mensuração real das renúncias fiscais do exercício a que se refere a LDO ou LOA e pelo menos dois exercícios seguintes”. “Existem benefícios fiscais concedidos sem exigência do estorno do crédito do imposto relativo à mercadoria beneficiada, sem formalização de justificativas e indicação do interesse público, social e econômico envolvido, além das necessárias medidas de compensação”. Ainda: “A Secretaria da Fazenda não realiza os registros contábeis da renúncia de receitas, conforme exigido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN)”. “Não são realizados controles contendo avaliações e monitoramentos da política fiscal de renúncias”.

Diante de tais constatações, o TCE-SP determinou que o governo estadual remetesse um “Plano de Ação”, e expediu seis recomendações com a finalidade de sanar as graves distorções identificadas. Tudo em vão, segundo o parecer do MPC, até porque o governo estadual continuou a omitir do tribunal dados essenciais: “No processo que tratou das Contas de 2018, a apreciação da DCG sobre a legalidade das renúncias de receitas concedidas restou igualmente prejudicada ante as invocações de sigilo e diante do cronograma apresentado no Plano de Ação (cujas ações finais estavam previstas para dezembro de 2019). Naquelas Contas, a Fiscalização identificou, novamente, a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS por mero Decreto do Executivo”.

Em junho de 2019, ao julgar as contas de 2018, o TCE-SP as aprovou com ressalvas em relação a esse tópico, além de emitir novas recomendações a ele referentes. Contudo, o MPC havia proposto ao tribunal a rejeição daquelas contas. Agora, o quadro se repete em relação às contas de 2019. O respectivo relatório da DCG, que é o órgão auditor especializado incumbido pelo tribunal de apreciar tais contas, é devastador:

“O sigilo permanece em diversos aspectos e os prejuízos para a sociedade e para o cumprimento das atribuições do Controle Externo ainda são grandes e esta Diretoria [das Contas do Governador] não pode opinar, com razoável segurança, sobre diversos aspectos:

• Fidedignidade dos montantes estimados na LDO e quanto aos montantes efetivamente fruídos de renúncia de receitas;
• Fruição de benefícios fiscais em desacordo com a legislação instituidora;
• Beneficiários da política fiscal de renúncia de receitas que não oferecem qualquer retorno socioeconômico à sociedade paulista;
• Entendimento das metodologias que justifiquem o direcionamento do benefício para contribuintes saudáveis financeiramente, em setores econômicos oligopolistas e com alta demanda, em detrimento de outros;
• Identificação e conhecimento dos critérios de escolha dos contribuintes e/ou setores merecedores de usufruir dos recursos públicos que foram renunciados, por vontade unilateral de seu governante;
• Percepção da fruição cumulativa indevida de benefícios fiscais;
• Fruição de benefícios fiscais por contribuinte incluso na dívida ativa e/ou com parcelamento de tributos rompido por inadimplência;
• Desvios de finalidade na concessão de benefícios”.

O procurador-geral de Contas afirma que a justificativa do governo estadual para sonegar informações é insustentável: “A Administração insiste em alegar sigilo de dados, com base em sua interpretação do art. 198 do Código Tributário Nacional [CTN], para não fornecer informações a respeito das renúncias de receitas. Conforme já sustentado em exercícios anteriores, as informações de renúncias de receitas não se enquadram no sigilo imposto pelo citado artigo 198 do CTN, pois não expõem a situação econômica ou financeira dos sujeitos passivos de tributos, nem a natureza ou o estado de seus negócios ou atividades”.

Lembrou que o Tribunal de Contas da União (TCU) também teve de abordar essa questão quando realizava fiscalização por solicitação do Congresso Nacional (Comissão Parlamentar Mista de Inquérito da JBS) e a Receita Federal negou-se a lhe fornecer informações sobre os benefícios fiscais concedidos às empresas investigadas sob a alegação de sigilo. O Acórdão 741/2019 do TCU deliberou que “a prerrogativa de acesso às informações requeridas nos presentes autos reside […] no poder implícito deste Tribunal absolutamente necessário ao desempenho de sua atribuição constitucional de fiscalizar as renúncias de receitas”.

Ponderou que “ainda que, em tese, se considerassem sigilosas tais informações, o sigilo não seria oponível à atividade fiscalizatória dos Tribunais de Contas, ante a competência constitucional expressa no art. 70, caput, da CF/1988 e no art. 32, caput”, da Constituição Estadual paulista (destaques no original). Na esfera infraconstitucional esta competência também está prevista no artigo 25, caput, da Lei Orgânica do TCE-SP. Citou o exemplo de Santa Catarina, onde o governo estadual e o tribunal de contas firmaram, em 2019, acordo de cooperação que prevê a “disponibilização pelo Poder Executivo de acesso a informações detalhadas dos benefícios fiscais concedidos, em especial a identificação dos beneficiários e dos benefícios, o enquadramento legal, o prazo de fruição, o valor mensal da renúncia e, quando for o caso, as obrigações dos beneficiários” (destaques nossos).

Assim, continua, “mesmo que prosperasse a tese de que tais dados são sigilosos, nada impediria que o Estado de São Paulo, à semelhança do que ocorreu em Santa Catarina, viabilizasse o compartilhamento das informações necessárias ao cumprimento das atribuições constitucionais do Controle Externo, sob pena de configurar violação parcial do princípio sensível previsto no artigo 34, inciso VI, alínea ‘d’, da Constituição da República, haja vista que a ‘não prestação de contas’ da efetividade e do benefício econômico gerado com cada ato de renúncia de receitas pode ensejar esta hipótese de intervenção federal da União no Estado”.